Fabio Feldmann || Advogado e ambientalista, Deputado Federal Constituinte e Deputado Federal
Suely Araújo || Urbanista, advogada e ambientalista. Foi presidente do Ibama no Governo Temer4
No dia 17 deste mês (Outubro), foi publicada a Medida Provisória Nº 900, que autoriza a União, por intermédio do Ministério do Meio Ambiente (MMA), a contratar instituição financeira oficial, sem licitação, para criar e gerir fundo privado constituído por recursos decorrentes da conversão das multas aplicadas pelos órgãos federais do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) em serviços ambientais. A instituição financeira a ser contratada, a partir de processo em fase adiantada de negociação, será a Caixa Econômica Federal. Essa medida provisória traz nova modelagem para os recursos da conversão de multas que preocupa. Novamente, as decisões do governo Bolsonaro nesse campo parecem marcadas mais pela desconstrução e fragilização do que vinha sendo implementado, do que pela proposição de efetivas inovações.
A conversão de multas é ferramenta prevista há mais de 20 anos, está inclusa no § 4º do art. 72 da Lei Nº 9.605 (Lei de Crimes Ambientais) desde 1998. Foi aplicada por algum tempo pelo IBAMA, mas suspensa em 2012, pela dificuldade que a autarquia tinha de monitorar projetos escolhidos sem critérios claros e pulverizados pelo território.
Em 2017, o IBAMA conseguiu aprovar novas regras para a conversão de multas em serviços ambientais, por meio do Decreto Nº 9.179. A principal inovação foi a divisão da conversão em duas categorias: a conversão direta, na qual os serviços são prestados pelo próprio autuado, e a indireta, na qual o autuado passaria a responder por cotas de projetos previamente selecionados pelo IBAMA (ou ICMBio) mediante chamamentos públicos, desenvolvidos por entidades sem fins lucrativos ou órgãos públicos. A ideia era beneficiar projetos estruturantes de recuperação ambiental, que pudessem alterar positivamente a realidade de regiões importantes no país, de forma consentânea com os compromissos do país no Acordo de Paris e outros acordos internacionais.
O primeiro chamamento público da conversão indireta de multas do IBAMA selecionou 14 projetos em 10 sub-bacias em Minas Gerais que constituem a “caixa d’água” do Rio São Francisco, cerca de 70% das águas do Velho Chico nascem na região. O mesmo chamamento selecionou também 20 projetos voltados a apoiar a adaptação da produção nas pequenas propriedades rurais no médio e baixo Parnaíba às condições de semiaridez. Seriam cerca de R$ 1,1 bilhão aplicados nesses projetos, pelo menos R$ 800 milhões na Bacia do São Francisco. O Governo Bolsonaro parou esses processos e não assinou os termos de parceria com as entidades sem fins lucrativos que tiveram os projetos selecionados. A orientação, exposta pelo próprio presidente, foi não trabalhar com ações desenvolvidas por organizações não-governamentais. O IBAMA possui um segundo chamamento público da conversão de multas em curso, referente à restauração ambiental em áreas de araucárias em Santa Catarina, mas esse processo teve continuidade apenas porque advém de um acordo judicial.
Em Abril deste ano, o Decreto Nº 9.760 alterou as regras da conversão, passando a admitir projetos desenvolvidos por entidades públicas ou privadas – sem exigência de qualificação como sem fins lucrativos – e a priorizar a aplicação dos recursos prioritariamente no Estado em que ocorreu a infração. São alterações que geram questionamento, uma vez que não se esclarece como empresas privadas poderão receber recursos a fundo perdido e a prioridade territorial dificulta a destinação de recursos que viabilizem projetos estruturantes como os do primeiro chamamento público do IBAMA. Além dessas disposições, o referido Decreto deixou um vácuo sobre a nova modelagem da conversão indireta, remeteu a regulamentação posterior.
Com a MP Nº 900/2019, passamos a entender, pelo menos em parte, como será operacionalizada a conversão. O Governo vai reunir todos os recursos em um fundo privado, e as diretrizes de gestão e destinação dos recursos e as definições quanto aos serviços a serem executados serão estabelecidas em ato do Ministro do Meio Ambiente. Além disso, fica estabelecido que o aporte integral do valor fixado pela autoridade competente no fundo desonera o autuado contemplado com a conversão de multa ambiental de qualquer responsabilidade relacionada aos serviços a serem executados.
Quais são as diferenças em relação ao programa de conversão de multas concebido em 2017? Antes, as diretrizes temáticas e territoriais para os chamamentos públicos da conversão indireta, e também para os projetos da conversão direta eram fixados por uma câmara consultiva nacional, que incluía a participação de representantes de vários órgãos públicos e de entidades da sociedade civil, incluindo entidades ambientalistas e organizações ligadas ao setor empresarial. A formulação dos chamamentos públicos e a seleção dos projetos era organizada pelos técnicos da autarquia. Não havia previsão de beneficiar empresas privadas com os recursos da conversão, como dito acima. Os depósitos dos valores relativos às cotas da conversão indireta seriam realizados em contas garantidoras relativas aos projetos selecionados.
Além disso, é importante diferenciar também, o depósito pelo autuado não o desonerava automaticamente em relação aos valores devidos. Juntamente com o IBAMA, ele teria de acompanhar o andamento da implementação dos projetos pelo tempo fixado no chamamento público, e teria quitação progressiva de sua dívida. Essa opção é juridicamente coerente com a essência da conversão: a substituição de uma obrigação de pagar por uma obrigação de fazer, qual seja, prestar o serviço ambiental, mesmo que de forma indireta. Na nova concepção trazida pela MP Nº 900/2019, a obrigação de pagar é substituída pela obrigação de pagar depositando no fundo que foi criado, distanciando o autuado do serviço ambiental. Por que não, então, pagar realmente a multa, mesmo com desconto, e destinar os recursos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA)? Certamente porque o FNMA passa por controle e teto orçamentário e regras de contratação do direito público. Registre-se que, em 2019, as únicas aplicações realizadas pelo FNMA até o dia 28 de Outubro foram R$ 308 mil na ação orçamentária referente à administração da unidade, o Governo não destinou absolutamente nada do Fundo para fomento a projetos de desenvolvimento sustentável.
Nesse quadro, é fundamental aprimorar o conteúdo da MP Nº 900/2019. A conversão de multas em serviços ambientais é instrumento de suma importância para a política ambiental. Pode agregar um volume de recursos sem precedentes para projetos de recuperação ambiental e outras iniciativas nesse campo. O passivo de multas não pagas no IBAMA em 2018 era de R$ 38 bilhões, a autarquia aplica mais de R$ 3 bilhões em multas por ano, com baixíssimo índice de pagamento. A proposta era reverter essa situação e assegurar recursos não para as ações previstas no orçamento dos órgãos ambientais federais, como fiscalização ou licenciamento ambiental, mas para iniciativas que alcançassem, sobretudo, aquilo que o Poder Público não está legalmente obrigado a fazer.
A conversão de multas em serviços ambientais necessita ser implementada a partir de regras claras, que assegurem decisões técnicas, total transparência e controle social sobre todos os seus procedimentos. Não pode ser resumida a um fundo extra-orçamentário cujas regras de aplicação são decididas pelo Ministro do Meio Ambiente. A maioria das 94 emendas apresentadas pelos parlamentares à MP Nº 900/2019 tem preocupações exatamente nessa perspectiva. Cabe ao Congresso Nacional fazer a sua parte e realizar todos os ajustes necessários nessa medida provisória.
Prestes a completar um ano, o Governo Bolsonaro tem demonstrado dificuldades e gerado problemas sérios no que tange à implementação das políticas ambientais. De um lado, comprometeu gravemente a aplicação dos recursos do Fundo Amazônia, indispensáveis ao cumprimento dos compromissos brasileiros decorrentes do Acordo de Paris. No envio do Plano Plurianual 2020-2023, claramente ignorou em termos orçamentários a área ambiental, desprovendo de meios a implementação de políticas que decorrem de obrigações estabelecidas na Constituição, inclusive as ligadas à agenda urbana como o controle da poluição do ar e a destinação adequada de resíduos sólidos, entre outras. Agora, por meio da MP Nº 900/2019, fragiliza técnica e juridicamente a conversão de multas, reconhecidamente uma das mais relevantes inovações na política ambiental brasileira nos últimos anos.
Em outras palavras, o Governo demonstra incapacidade de compreender a importância da questão ambiental em termos da agenda brasileira, com consequências negativas sérias perante a comunidade internacional. No plano doméstico, por sua vez, revela inoperância no trato do planejamento e financiamento das atividades indispensáveis à boa administração pública, frequentemente sob o manto falacioso de conferir maior eficiência à ação administrativa.
Não se trata aqui de uma oposição sistemática a este governo eleito sufragado nas urnas, mas da tentativa de alertar o próprio Executivo e, especialmente, o Congresso Nacional sobre a urgente necessidade de correções de rumo, decididas com serenidade, sem caminhar para posições polarizadas vazias de conteúdo que muitas vezes marcam os debates nas redes sociais. A busca é por patamares que possam assegurar a implantação da Constituição Federal de 1988, que impõe deveres ao Poder Público em termos de política ambiental que não estão sendo observados pelo Governo Federal.
