A história da governança ambiental internacional é marcada por quatro grandes conferências, a publicação de relatórios de referência e a adoção de grandes tratados. Um primeiro capítulo dessa narrativa, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em junho de 1972, teve um efeito estrutural com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e a adoção da Declaração de Estocolmo, que estabelece os principais princípios da política ambiental internacional e de um plano de ação. Cinquenta anos depois, o que resta desses primeiros instrumentos de multilateralismo ambiental, como eles moldaram políticas internacionais e nacionais para proteger o meio ambiente global? E quais são as prioridades para o futuro?
UMA INICIATIVA SUECA
Em 1972, a Guerra Fria estava sendo aliviada por uma détente que foi marcada pelos primeiros acordos de desarmamento nuclear. E embora a globalização econômica ainda estivesse contida, havia muitos alertas sobre a deterioração ambiental, culminando no relatório do Clube de Roma, Os Limites do Crescimento, que teve uma impressão duradoura.
Foi nesse contexto que a Suécia apresentou uma proposta às Nações Unidas para uma conferência mundial sobre o meio ambiente humano já em 1968. Seguiu-se um longo período preparatório, marcado particularmente pela relutância dos países em desenvolvimento em se comprometerem com a questão ambiental, muitos dos quais recentemente ganharam independência e procuraram determinar seus próprios caminhos de desenvolvimento. É sintomático que as discussões sobre a interface desenvolvimento-ambiente tenham sido iniciadas no período que antecedeu a conferência do Grupo Founex 1, o relatório 2 permanece relevante hoje, particularmente no que diz respeito às posições de negociação dos países do Sul Global.
A ONU e a governança ambiental
Além do plano de declaração e ação adotado em Estocolmo, foram as questões de governança (“arranjos institucionais”) que mobilizaram os delegados. Em sua proposta, a Suécia havia indicado que “não se prevê que as inovações institucionais sejam necessárias”, o que implicava uma rejeição à ideia de criar uma nova agência dentro das Nações Unidas. Os países ocidentais compartilharam essa posição, argumentando que as agências existentes poderiam lidar com questões ambientais sob coordenação moderada do Secretariado Geral da ONU. A França, que tinha acabado de criar um Ministério do Meio Ambiente com principalmente liderança e capacidade de incentivo, também adotou essa posição 3. Enquanto a Alemanha, que não criou seu próprio ministério do meio ambiente até 1985, também estava relutante em criar uma estrutura ambiental dentro das Nações Unidas. Eventualmente, uma solução intermediária foi escolhida com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), anexado à Assembleia Geral, gerido por um pequeno conselho de governo, um secretariado sediado em Nairóbi e financiado por contribuições voluntárias.
O Legado de Estocolmo de 1972
Além da busca por um compromisso institucional, e apesar da ausência da União Soviética e da Europa Oriental (enquanto a China estava presente) por causa do não convite da Alemanha Oriental, a conferência foi considerada um grande sucesso. Marcou o reconhecimento do meio ambiente como uma nova e importante questão na agenda global, os princípios significativos da diplomacia ambiental que, posteriormente, floresceu, a participação ativa da sociedade civil e o reconhecimento do papel da ciência. Resultou em spin-offs efetivos nos países participantes, que estavam prestes a implementar os fundamentos das políticas ambientais nacionais. Além disso, a conferência de Estocolmo esforçou-se para mobilizar todas as instituições cujas atividades possam ter um impacto ambiental: seu legado inclui, assim, o PNUMA, bem como as principais agências (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura, a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, a Organização Marítima Internacional, o Banco Mundial) e as convenções existentes, como a Convenção Internacional de Baleeiros ou o Tratado Antártico.
Papel específico do PNUMA
No entanto, foi a criação do PNUMA que chamou a atenção. Um relatório4 realizado a seu pedido elaborou uma avaliação histórica e temática após 40 anos de atividade. O que uma nova instituição poderia fazer dentro de seu mandato ao lidar com um assunto tão amplo e complexo quanto o meio ambiente? Poderia produzir avaliações baseadas em sistemas de observação e análise científica; promover a adoção do direito ambiental por meio de mecanismos do direito internacional público, em particular o direito do tratado; desenvolver planos de ação para áreas prioritárias; liderar e orientar a família da ONU no campo ambiental; e contribuir financeiramente para projetos de proteção ambiental em países em desenvolvimento. No entanto, dado o seu modesto orçamento, o PNUMA concentrou-se, com resultados desiguais, nas demais dimensões de seu mandato.
Seu papel de aviso inicial, encarnado em seu programa “Earthwatch” criado em 1975, foi inteiramente cumprido. Mas sua função catalítica dentro do sistema das Nações Unidas tem sido mais difícil de implementar. Com o surgimento do conceito de desenvolvimento sustentável em 1980 (União Internacional para a Conservação da Natureza) e especialmente em 1987 (Relatório Brundtland)5, o PNUMA claramente perdeu a vantagem, tendo pouco envolvimento na preparação da Conferência do Rio de 1992 e não teve a chance de conduzir a nova Convenção do Clima, mesmo tendo criado com sucesso o IPCC ao lado da Organização Meteorológica Mundial. Dispersa em programas onde sua expertise não era óbvia (por exemplo, economia verde), recuperou-se a partir de 2010, negociando com sucesso a criação da Plataforma Intergovernamental de Política Científica sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos (IPBES) e, em seguida, obtendo um fortalecimento de sua governança e recursos na Conferência Rio+20 em 2012. Destaca-se a relevância de seu relatório Fronteiras 2016: Questões emergentes de preocupações ambientais, nas quais as zoonoses foram identificadas como um dos seis riscos emergentes nos próximos anos.
Sucessos e limitações
O período desde Estocolmo de 1972 tem visto algumas grandes conquistas na proteção ambiental:
– O considerável desenvolvimento do direito ambiental internacional, desde a Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies Ameaçadas de Fauna e Flora Silvestres e a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Marinha dos Navios em 1973, até a Convenção de Minamata sobre Mercúrio de 2013, as Convenções do Rio (clima, biodiversidade, desertificação), as convenções químicas e a Convenção sobre Espécies Migratórias; decisões importantes, como a eliminação de clorofluorocarbonos (CFCs) sob o Protocolo de Montreal, a proibição de certas substâncias químicas, como o diclorodifeniltricloroetano (DDT), a moratória sobre a caça à baleia, e a redução da chuva ácida em países industrializados, o controle do comércio de animais selvagens, a proibição do despejo radioativo no mar, a prevenção de derramamentos de óleo, todas as questões que estavam na agenda em 1972 e que, tendo desaparecido da agenda internacional, deve ser lembrado como conquistas concretas;
– A produção de relatórios de avaliação de alta qualidade, como o IPCC e o IPBES, o Global Environmental Outlook (GEO)e, mais recentemente, o Relatório de Lacuna de Emissões.
A degradação ambiental, no entanto, continuou após 1975 e muitas vezes se intensificou com o crescimento populacional (duplicação da população mundial em 50 anos), o desenvolvimento do comércio mundial, urbanização, intensificação agrícola, etc6. Além disso, a questão climática, ausente de Estocolmo, tornou-se uma prioridade que tende a saturar a agenda política. No entanto, não deve ofuscar a necessidade de políticas ativas nas áreas de poluição química, gestão de resíduos, poluição atmosférica urbana e gestão de água doce e marinha.
A política ambiental tornou-se um “motor dos motoristas”, na prática, que agora está envolvida em políticas setoriais de direção: energia, agricultura, transporte, planejamento urbano e turismo. O meio ambiente não é mais apenas impactado pelo desenvolvimento econômico, ele também está se tornando um de seus propulsores. Este é o desafio enfrentado pela política ambiental, que não pode mais ser conduzida de forma independente, mas deve ser integrada à abordagem de sustentabilidade; essa integração ainda não foi construída em termos de governança, apesar dos recentes progressos nessa área.
Rumo a Estocolmo+50 (junho de 2022): quais são as prioridades?
Efetividade e prestação de contas
A era pós-Estocolmo não deve ser apenas sobre preocupações globais ou planetárias, mas também sobre a implementação da governança compartilhada de regiões ecológicas, como o Mediterrâneo, Báltico, Alpes, Cárpatos, os grandes rios e até mesmo as regiões polares. Tal abordagem regional poderia desempenhar um papel fundamental no futuro, sendo mais homogênea em relação aos desafios específicos das sociedades em causa (ver o Acordo de Escazú, IDDRI 2020), e vindo com formas de cooperação regional ou pressão política que complementem de forma útil as principais relações de poder em escala global. Esta era também se relaciona com o grande desafio de hoje e de amanhã, que é a eficácia, a prestação de contas e os direitos da sociedade civil à informação e à participação. O tempo de construção acabou e a ênfase agora é na implementação mais rigorosa, eficaz e transparente envolvendo atores socioeconômicos e autoridades locais.
O processo de preparação para a cúpula de junho de 2022, que será marcada pela aprovação de uma declaração dos ministros do Meio Ambiente na quinta sessão da Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente, em março, atualmente em fase finalizada, ilustra essa orientação. Poucas inovações estão previstas nesta fase: a negociação mal sucedida do projeto pacto global para o meio ambiente (GPE) mostrou que poucos Estados estavam dispostos a avançar no direito ambiental internacional a nível global. É altamente improvável que conceitos como o reconhecimento dos direitos da natureza ou o princípio da não regressão sejam mantidos. No entanto, há potencial para o lançamento de negociações sobre um acordo sobre o plástico.
Abordagem dos direitos humanos
Ao mesmo tempo, fora do campo tradicional da governança ambiental, é o Conselho de Direitos Humanos que está agora a fazer progressos significativos para o reconhecimento do “direito humano a um ambiente saudável”7 e nomear um relator especial sobre a proteção dos direitos humanos no contexto das mudanças climáticas. Embora alguns países não apreciem a abordagem baseada em direitos ao meio ambiente e certamente não estimulem a generalização de acordos como a Aarhus na Europa e Escazú na América Latina e no Caribe, que reconhecem o direito à informação, à participação e ao acesso à justiça em questões ambientais. Há, portanto, uma tensão em torno dessa abordagem baseada em direitos, que representa o futuro campo de expansão da governança ambiental.
O fato de organismos internacionais de direitos humanos estarem retomando questões ambientais e climáticas pode criar um novo contexto para a implementação do direito ambiental internacional no futuro. Ao contrário do PNUMA, que não tem poder de intervir e não está inclinado a interferir nas políticas nacionais, os órgãos de direitos humanos têm amplas capacidades em termos de obrigações nacionais de notificação, exame de situações críticas, envio de especialistas para o campo e até encaminhamentos diretos por indivíduos ou ONGs.
Isso está levando a uma grande distorção entre os Estados democráticos, onde a informação, a participação e o acesso à justiça podem levar a uma forte pressão sobre os governos, e aqueles Estados onde a sociedade civil organizada é minada e o acesso à justiça é limitado. Essa distorção cria uma situação insustentável e pode minar a governança ambiental se os Estados onde o Estado de Direito prevalecer se alinharem a padrões democráticos mais baixos. Seria de esperar, em vez disso, um alinhamento ascendente, que é o que o projeto GPE procurou alcançar e que poderia ser tomado da perspectiva dos direitos humanos para o meio ambiente.
Necessidade de (mais) uma visão estratégica da gestão ambiental
Embora a responsabilidade pela política ambiental internacional não mude para Genebra, a dinâmica dos direitos humanos aplicada ao meio ambiente deve contribuir para o fortalecimento da aplicação e, ao mesmo tempo, contribuir para a fragmentação da governança global. Nesse sentido, é esperado que a Conferência de Estocolmo tenha uma visão estratégica da governança global. Embora a criação da Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente não tenha sido bem sucedida, é importante que uma coordenação mais forte e estratégica das atividades ambientais seja aplicada nas Nações Unidas.
Também é esperado que a Conferência adote uma posição nas negociações sobre plásticos, para incentivar a inclusão da abordagem One Health (IDDRI, 2020) na negociação do Tratado de Pandemias a ser lançado pela Organização Mundial da Saúde, para apoiar as negociações sobre Mudanças Climáticas e Biodiversidade, para destacar a necessidade de proteger grandes ecossistemas a nível regional, incentivar a Organização Mundial do Comércio a levar em conta as questões ambientais em sua reforma e, finalmente, mobilizar instituições financeiras e assistência oficial ao desenvolvimento. Em suma, a Conferência de Estocolmo será mais que um momento de celebração, será intercâmbios de alto nível para desenvolver uma visão estratégica para as próximas décadas.
- 1. Título derivado de uma comuna suíça. A França foi representada por Serge Antoine e Ignacy Sachs.
- 2. Disponível no site do PNUMA www.unep.org
- 3. Em retrospectiva, é relevante notar que, tendo em vista a fragmentação do sistema e sua baixa eficiência, os mesmos países, incluindo França e Alemanha, fizeram campanha em vão 30 anos depois para a criação de uma Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEO). Enquanto isso, o modesto secretariado gatt foi transformado em uma Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1994.
- 4. Stanley Johnson, “PNUMA, os primeiros quarenta anos”, 2012, www.unep.org
- 5. https://en.wikisource.org/wiki/Brundtland_Report
- 6. Veja GEO 5 www.unep.org
- 7. Resolução DA CDH Nº 48/13 de 8 de Outubro de 2021, adotada com a abstenção da Rússia, China, Índia e Japão.
