Paulo de Bessa Antunes | Professor Associado da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO).
Nos últimos dias temos ouvido, com certa frequência, que a preocupação internacional com a proteção do meio ambiente e, em especial da Amazônia brasileira é uma cortina de fumaça para a alienação da soberania nacional sobre a região, rearticulando o antigo slogan “integrar para não entregar” muito presente na década de 70 do Século XX. Da mesma forma, têm sido rotineiras as afirmações que, por trás do discurso ambiental existe uma guerra comercial declarada à agricultura brasileira. O tema é relevante e merece ser tratado com serenidade. De fato, as barreiras não tarifárias são um entrave ao livre comércio internacional, sendo certo que a Organização Mundial de Comércio já fixou o entendimento que cláusulas de proteção sanitária e ambiental são legitimas 1. Da mesma forma não se desconhece a existência de movimento, ainda que embrionário, internacional em favor de um “direito de ingerência ecológica” 2 nos territórios dos países que se mostrem incapazes de proteger os bens ambientais de importância internacional.3 Parece claro que a matéria tem uma significação enorme para países que, como o Brasil, são dotados de grande território, grande população e grande quantidade de recursos naturais. Todavia, é necessário perceber que, no Século XXI, o conceito de soberania nacional não é mais o que foi no passado.
Os diferentes governos brasileiros sempre agiram de forma criteriosa com vistas à preservação da soberania nacional, não se podendo acusá-los de terem alienado soberania em função de medidas de proteção ambiental e, muito menos, de terem abandonado a discussão sobre o desenvolvimento nacional. Muito pelo contrário, nos diferentes fora internacionais, o Brasil sempre se manifestou firmemente, em defesa de seus recursos naturais e de sua jurisdição sobre eles, cabendo-lhe o exclusivo direito de explorá-los conforme a sua legislação nacional.
O atual governo, como nenhum outro antes dele, colocou as questões ambientais na ordem do dia. Meio ambiente é uma prioridade governamental. Todavia, é uma prioridade negativa. Tem-se a impressão que a agenda a ser implementada é aquela do século passado, no qual se entendia haver contradição entre desenvolvimento e proteção ambiental. É preciso observar que, na Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano em Estocolmo, Suécia, apesar dos pesares, o Brasil desempenhou papel relevante, pois levou para o centro da discussão a questão do desenvolvimento econômico dos países do então “terceiro mundo”. Relembre-se que, então, o Brasil já apresentava graves problemas de poluição industrial, cujo símbolo maior era Cubatão, à época considerada a cidade mais poluída do mundo. Foi, também, nos anos 70 do Século XX que o governo brasileiro, por meio de massivos incentivos fiscais deu início aos projetos de ocupação da Amazônia, cujos resultados sociais e ambientais foram amplamente negativos, como hoje é consensual. A experiência passada deve servir para que, no futuro, as atividades a serem promovidas na Amazônia sejam capazes de agregar valor econômico, proteger o meio ambiente e melhorar a qualidade de vida dos habitantes da região.
Atualmente, há grandes problemas urbanos na Amazônia que precisam ser considerados nas ações governamentais. Cidades como Belém e Barcarena, por exemplo, possuem baixíssimos índices de saneamento básico, de violência e tantos outros. É importante que a comunidade internacional, ao lançar os seus olhos sobre a região Amazônica, perceba que a região não é uma área desocupada, um vazio humano. O esforço internacional para a proteção da Amazônia deve considerar, igualmente, os ecossistemas naturais e as comunidades humanas que neles habitam. A proteção das florestas é uma consequência lógica da proteção dos seus habitantes.
Desde Estocolmo, pressões internas e externas têm feito que o Brasil dedique maior atenção para a Amazônia e para as questões ambientais em geral. Fato é, contudo, que ainda estamos distantes do ideal. Há, entretanto, um esforço real dos diferentes governos brasileiros para solucionar os problemas ambientais nacionais que, no nosso contexto, possuem imensa carga social. Todavia, não seria lícito negar o fato de que a proteção ambiental, no Brasil, é matéria plena de ambiguidades.
Com efeito, a partir de 1975, ano de criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente até Agosto de 2019, o País teve 20 Ministros do Meio Ambiente 4. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, criado em 1989, trocou de presidente 25 vezes 5. Tais números demonstram a vulnerabilidade política da pasta e de seu órgão de execução.
Em 1981 foi instituída a Política Nacional do Meio Ambiente que, infelizmente, ainda carece de implantação efetiva. A Constituição de 1988 deu um novo impulso à proteção do meio ambiente ao dispor de um capítulo próprio para o tema ambiental, bem como um capítulo para os indígenas 6. A elevação da proteção do meio ambiente ao nível constitucional possibilitou que inúmeras medidas legais e administrativas fossem adotadas, com resultados positivos para o ambiente. O Brasil possui cerca de 18% de seu território sob o regime de proteção ambiental, média superior à mundial que é de aproximadamente 17 %, excluída a Antártida. Contudo, não se desconhece que as Unidades de Conservação brasileiras são mais simbólicas do que reais, dadas as precárias condições financeiras e de gestão.
Muito se tem discutido nos últimos tempos sobre uma suposta “perda de soberania” em função das questões ambientais. A discussão, como tantas outras que estamos que estamos vivendo nos dias atuais, não parte de nenhuma base factual, nem legal. Os principais acordos internacionais em matéria ambiental são muito claros em afirmar a soberania nacional sobre os recursos naturais. Todavia, o tema ambiental tem vocação universal e deve ser visto dentro desta perspectiva, sendo parte da agenda global.
Relembre-se, entretanto, que a Assembleia Geral das Nações Unidas, por meio da Resolução 2749 (XXV) de 17 de Dezembro de 1970), declarou que os fundos marinhos e oceânicos, bem como os seus subsolos, ainda que além dos limites de jurisdição nacional, e os recursos neles existentes, como “Patrimônio Comum da Humanidade”, devendo a sua exploração e aproveitamento ser feitos em benefício da humanidade, independentemente da situação geográfica dos Estados. A proclamação foi incorporada à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, Artigo 137 2, da qual o Brasil é Parte. Por outro lado, a Antártida e o Espaço Cósmico não estão incluídos no conceito de patrimônio comum da humanidade. A Antártida é um bem de “interesse de toda a humanidade” que deverá “para sempre a ser utilizada exclusivamente para fins pacíficos”, não se convertendo “em cenário ou objeto de discórdias internacionais” (Tratado da Antártida, Preambulo). No que se refere ao espaço cósmico, o Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na exploração e Uso do Espaço Cósmico, inclusive a Lua e demais Corpos Celestes estabelece que “O espaço cósmico, inclusive a Lua e demais corpos celestes, não poderá ser objeto de apropriação nacional por proclamação de soberania, por uso ou ocupação, nem por qualquer outro meio.” (Artigo II).
O multilateralismo que envolve as questões ambientais faz com que, frequentemente, correntes políticas em diversos Estados se queixem de perda de sua soberania em função de acordos ambientais, bem como se sintam prejudicados em razão da existência crescente de organismos internacionais dedicados ao tema. Este comportamento é bastante recorrente entre os países emergentes e os menos desenvolvidos que, seguidamente, mostram desconfiança em relação a um novo padrão de governança internacional. Parece evidente que a existência dos organismos internacionais é 1 decidida pelos próprios Estados e 2 é uma forma de implementar a cooperação internacional. Logicamente, que há que haver um controle sobre tais organismos que, não raras vezes, são autopoiéticos, ou seja, vivem para si mesmos.
Todos os Estados nacionais são iguais na ordem jurídica internacional e dotados de soberania, exercendo jurisdição sobre os seus territórios e domínio permanente sobre os seus recursos naturais (Resolução 1803 (XVII) de 14 de Dezembro de 1962 da Assembleia Geral das Nações Unidas [AGNU]. “Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais). A Resolução da AGNU foi tomada no auge do processo de descolonização quando especialmente as jovens nações africanas buscavam assegurar que os seus recursos naturais permanecessem sob suas jurisdições e, em tese, pudessem reverter em favor de suas populações, afirmando as suas independências em face das antigas potências coloniais. Tal concepção tem sido reafirmada no Direito Internacional, conforme demonstram o Princípio 21 da Declaração de Estocolmo, o Princípio 2 da Declaração do Rio e o Artigo 3 da Convenção sobre Diversidade Biológica, dentre outros documentos. Contudo, em matéria ambiental, o tradicional conceito de soberania tem sofrido mitigações que merecem menção.
Os Estados, independentemente de suas dimensões territoriais, de suas capacidades econômicas e de sua população são juridicamente iguais perante a comunidade internacional, conforme disposto no artigo 2 1 da Carta das Nações Unidas. A peculiaridade do conceito de soberania no Direito Internacional do Meio Ambiente encontra suas origens no ano de 1935, quando uma fundição canadense situada próxima à fronteira dos Estados Unidos (Estado de Washington) emitia gases (dióxido de enxofre), causando danos a plantações e florestas além-fronteiras. Os Estados Unidos acionaram o Canadá perante a Corte Arbitral que julgou procedente a reclamação, condenando o Canadá ao pagamento de compensações e estabelecendo o princípio de que nenhum Estado tem o direito de usar ou permitir que se use o seu território de forma a causar danos a outros países ou a propriedades e/ou pessoas de terceiros estados.
A imposição de responsabilidade aos Estados é tema árduo, haja vista a inexistência de um poder global capaz de executá-la, ao menos em relação às grandes potências. Acresce as evidentes diferenças econômicas, sociais e políticas existentes na comunidade internacional. Esta é uma das razões pelas quais há enorme pressão e mesmo desconfiança dos Estados em vias de desenvolvimento e dos Países Menos Desenvolvidos em relação às responsabilidades ambientais. A discussão sobre as mudanças climáticas globais é um excelente exemplo do que se fala, pois os países emergentes e recentemente industrializados afirmam que a maior parte dos Gases de Efeito Estufa (GEE) atualmente existentes na atmosfera tem sua origem nos países desenvolvidos, estes por sua vez sustentam que, nos dias atuais, os maiores emissores são os emergentes. A propósito, não se deve desconsiderar a terceirização das emissões, dada a massiva transferência das atividades emissoras dos países desenvolvidos para os emergentes. Esse contexto serve de base para o conceito de responsabilidades comuns, porém diferenciadas que está presente, e. g., no Princípio 7 da Declaração do Rio, dentre outros acordos internacionais, tais como o Acordo de Paris em seu Artigo 2º 2.
Há um consenso na comunidade internacional no sentido de que todos os seus membros têm o dever de proteger o meio ambiente e de trabalhar para a sua melhoria. As diferenças de níveis de consumo, renda, utilização de recursos ambientais etc., impedem concretamente que todos os Estados sejam igualmente responsáveis pela recuperação dos danos ao meio ambiente, ou mesmo pela sua mitigação. É indisputável que os maiores consumidores de recursos ambientais são os países desenvolvidos, cabendo-lhe a maior responsabilidade com relação às medidas de recuperação e prevenção e/ou mitigação que se façam necessárias.
As responsabilidades comuns, porém, diferenciadas buscam estabelecer um equilíbrio, atribuindo a responsabilidade aos Estados na medida de sua contribuição efetiva para os problemas globais. O princípio reconhece as diferentes capacidades técnicas, financeiras e humanas para o enfrentamento das questões globais, impondo aos Estados mais bem aquinhoados a obrigação jurídica e moral de cooperação, no que se refere à transferência de recursos para que se possa alcançar a almejada solução dos problemas ambientais globais.
Assim, parece ser razoável que o Brasil não se afaste de sua tradição multilateralista que, até os presentes dias é a forma jurídica e política mais viável para que possamos defender nossa soberania, não nos isolando da comunidade interacional. O Brasil possui um grande ativo ambiental que deve ser usado em nosso favor.
Notas:
1 – https://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/envir_req_e.htm
2 – https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=675041
3 – https://www.un.org/press/en/2007/sc9000.doc.htm
4 – https://www.mma.gov.br/institucional/galeria-de-ministros.html
5 – https://www.recantodasletras.com.br/artigos/5052073
6 – https://pt.wi=kipedia.org/wiki/Lista_de_presidentes_da_Funai
