Paulo de Bessa Antunes || Professor Associado da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO)
O Brasil possui a maior área (zona) úmida do Planeta que é o Pantanal Mato-Grossense que, por força do Artigo 225, § 4o de nossa Constituição Federal (CF) é considerado “Patrimônio Nacional”, sendo importante registrar que o bioma é compartilhado, ainda, com a Bolívia e o Paraguai. Logo, sua proteção ambiental é matéria de interesse internacional, tendo em vista que os danos ao ecossistema praticados no interior de um Estado podem causar reflexos negativos além-fronteiras. De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Pantanal tem área aproximada de 150.355 km², ocupando 1,76% da área total do território brasileiro.1 Em seu espaço territorial o bioma, que é uma planície aluvial, é influenciado por rios que drenam a bacia do Alto Paraguai. Ainda segundo o MMA apenas 4,6% do Pantanal se encontram protegidos por Unidades de Conservação [UCs], dos quais 2,9% correspondem a UCs de proteção integral e 1,7% a UCs de uso sustentável. Cerca de 20% do território nacional podem ser considerados como áreas úmidas, dos quais estima-se que 60% já tenham desaparecido.2
Como sabemos, as áreas úmidas são consideradas como ecossistemas de altíssima relevância ecológica e fundamentais para a produção e manutenção dos estoques hídricos, equilíbrio climático e prestação de variados serviços ambientais, sendo relevantíssimos para, por exemplo, a produção de alimentos. Áreas úmidas são os pântanos, charcos e turfas, várzeas, rios, pantanais, estuários, manguezais e até os recifes de coral.3
As áreas úmidas de importância internacional encontram proteção no Direito Internacional do Meio Ambiente [DIMA] por meio da Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquáticas, também conhecida como Convenção de que é considerada por diversos autores como “a primeira Convenção global a tratar de hábitat específico”.4 A Convenção foi adotada na cidade iraniana de Ramsar, em 2 de Fevereiro de 1971, tendo entrado em vigor internacionalmente em 21 de Dezembro de 1975, a vigência no Brasil se deu em 24 de Setembro de 1993.5 A Convenção conta atualmente com 170 Partes que ao proteger as zonas úmidas, confere proteção a diversos outros bens de importância ambiental extremamente relevante. O Brasil, atualmente (Setembro de 2019) possui 27 Sítios Ramsar englobando uma área de 26.794.454 hectares, aproximadamente 10% da área global dos Sítios Ramsar.6
Este artigo objetiva examinar o regime jurídico aplicável aos Sítios no Direito Interno brasileiro, de forma a contribuir para a melhor compreensão do papel que eles desempenham em nosso ordenamento jurídico e, consequentemente, melhorar o nível de efetividade de sua proteção legal.
A Convenção Ramsar (Aspectos gerais)
A Convenção é um acordo ambiental multilateral adotado em 1971 e emendado em 1982 e 1987 cujos objetivos principais são 1) a proteção das aves migratórias aquáticas e, sobretudo 2) os seus hábitats. Os primeiros sete Estados que dela participaram foram: Austrália, Finlândia, Grécia, Irã, Noruega, África do Sul e 7) Suécia. O objetivo da referida Convenção é estabelecer mecanismos de cooperação internacional com vistas à proteção de áreas úmidas, bem como de aves aquáticas, que tenham importância internacional.
Até que a Convenção Ramsar fosse assinada um longo caminho foi percorrido. A moderna preocupação com as zonas úmidas de importância internacional começou a se fazer sentir nos fins da década de 50 do Século 20 quando a IUCN7 recebeu e aprovou a proposta de organizar um programa internacional de conservação e gestão de pântanos e outras áreas alagadas. O projeto foi denominado MAR que remete às letras iniciais de zonas úmidas em diferentes línguas.8 Na concepção do Projeto MAR, a IUCN foi auxiliada por outras organizações conservacionistas internacionais tais como o International Commitee for Bird Protection (ICBP)9 e IWRB10 A conferência MAR realizou-se em Saintes-Maries-de-la-Mer, França, entre os dias 12 e 16 de Novembro de 196211.
Em 1963 foi realizado o Primeiro Encontro Europeu de Aves Aquáticas em St. Andrews, Reino Unido, tal Encontro esteve mais voltado para medidas de conservação das aves e não tão preocupado com os hábitats em si mesmo,12 diversos países europeus compareceram com delegações oficiais. O Segundo Encontro Europeu de Aves Aquáticas foi realizado nos Países Baixos, entre os dias 9 e 14 de Maio de 1966, tendo sido organizado pela IWRB e pelo governo Holandês. Ao Encontro compareceram 23 países, sendo que 17 dentre eles se fizeram presentes por delegações oficiais, inclusive com o comparecimento da então União Soviética que pugnou pela ampliação dos objetivos de proteção da Convenção que começava a ser gestada. Após o Encontro foi apresentado, pelos Países Baixos, o primeiro draft do que viria a ser a Convenção Ramsar. Outros Encontros foram realizados em: 1) Morges, 1967; 2) Leningrado (hoje São Petersburgo), 1968; 3) Morges, 1968; 4) Viena, 1969; 5) Moscou, 1969; 6) Espoo, 1970; 7) Knokke, 1970 e, finalmente, 8) Ramsar, 1971 quando a Convenção foi firmada.
A Convenção, em seus Artigos 2, 3, 4 e 5 estabelece diversas obrigações para as Partes Contratantes com vistas a assegurar a proteção das zonas úmidas de importância internacional e das aves aquáticas que delas dependem para sua sobrevivência. Em primeiro lugar está a obrigação que as Partes têm de indicar zonas úmidas dentro de seus territórios para integrar a Lista de Zonas Úmidas de Importância Internacional, também conhecida como Lista ou Montreux Record (Artigo 2), indicando, pormenorizadamente, a sua descrição e os seus limites, admitindo-se a incorporação de áreas ribeirinhas ou litorais adjacentes às zonas úmidas, assim como ilhas ou porções de água marinha com mais de seis metros de profundidade na maré baixa situada dentro da área da zona úmida, notadamente onde estas forem importantes como hábitat de aves aquáticas.
As zonas úmidas devem ser indicadas considerando-se a sua importância internacional em termos ecológicos, botânicos, zoológicos, imunológicos ou hidrológicos. As zonas úmidas de importância internacional para as aves aquáticas em qualquer estação do ano devem ser consideradas prioritariamente para a indicação. As Partes Contratantes da Convenção devem indicar pelo menos uma área úmida de importância internacional para compor a Lista, podendo, ainda, indicar outras, ou mesmo aumentar os limites das que já estão incluídas na Lista, ou, por “motivo de interesse nacional urgente, anular ou restringir os limites das zonas úmidas já por ela incluídas na Lista”; além disso, terá de informar destas alterações, em curto prazo, ao organismo ou ao governo encarregado das funções de Bureau permanente (Secretariado) da Convenção.
Espaços Territoriais Especialmente Protegidos [ETEP] no Direito brasileiro
A Constituição Federal de 1988 estabelece uma obrigação para o Poder Público no sentido de demarcar espaços territoriais a serem especialmente protegidos em função de suas relevantes características ecológicas, somente se admitindo a alteração de tais espaços mediante Lei e desde que não sejam alteradas as suas características fundamentais que tenham dado base para a proteção concedida. (CF Artigo 225, § 1°, III).
Os ETEPs, no Direito brasileiro, podem ser divididos em dois grandes grupos, a saber: 1) os criados por força de Lei e os criados 2) por ato do Poder Público. Os ETEP criados por força de Lei são aqueles genericamente indicados, por exemplo, na Lei N° 12.651, de 25 de Maio de 2012, impropriamente denominada como Novo Código Florestal (NCF), ou seja, as 1) Áreas de Preservação Permanente, 2) as Reservas Legais florestais, e as áreas de 3) uso restrito. Estes são ETEPs aplicáveis em todo o território nacional, bastando que as características previstas legalmente se encontrem presentes sobre o território para que incida a proteção legal. Por sua vez, os ETEPs criados por ato do Poder Público são os que demandam um ato concreto para a sua instituição, confundindo-se com as chamadas Unidades de Conservação tratadas pela Lei N° 9.985, de 18 de Julho de 2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Como se sabe, o SNUC está dividido em dois grandes blocos de Unidades de Conservação: 1) as de Proteção Integral e 2) as de Uso Sustentável que se subdividem em diferentes categorias.
É importante consignar que os biomas contemplados no § 4° do Artigo 225 da CF não se constituem propriamente em ETEP, mas antes indicam uma preocupação política do Constituinte que determinou ao legislador ordinário que fossem elaboradas Leis específicas para a sua proteção, como é o caso da Lei da Mata Atlântica (Lei N° 11.428, de 22 de dezembro de 2006).
Sítios Ramsar no Brasil
Os sítios RAMSAR brasileiros são em número de 27, ostentando o País o primeiro lugar mundial em extensão de Sítios Ramsar reconhecidos. O primeiro Sítio Ramsar brasileiro foi a Área de Proteção Ambiental (APA) das Reentrâncias Maranhenses criado em 30, de Novembro de 199313. Dos 27 Sítios tem-se 5 que são APAs: 1) Reentrâncias Maranhenses, 2) Baixada Maranhense, 3) Lund-Warming Carste da Lagoa Santa, 4) Cananéia – Iguape Peruíbe, e 5) Estadual de Guaratuba. Os Parques Nacionais são em número de nove: 1) Araguaia – Ilha do Bananal, 2) Lagoa do Peixe, 3) Pantanal Mato-Grossense, 4) Marinho de Abrolhos, 5) Cabo Orange, 6) Viruá, 7) Anavilhanas, 8) Ilha Grande e 9) Parque Marinho de Fernando de Noronha. Parques Estaduais (PE) são dois): 1) Marinho do Parcel de Manuel Luiz e Baixios do Mestre Álvaro e Tarol e 2) Rio Doce. As Estações Ecológicas (EE) são em número de três: 1) Taim, 2) Guaraqueçaba e 3) Taimã. As Reservas Biológicas são duas: 1) Atol das Rocas e 2) Guaporé; Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) uma: Mamirauá; as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN) são duas: 1) SESC Pantanal e 2) Fazenda Rio Negro. Ainda existem áreas designadas como Sítios Ramsar que não estão catalogadas como Unidades de Conservação, tais como: 1) Rio Negro, 2) Estuário do Amazonas e seus Manguezais14 e 3) Rio Juruá.
A ampla diversidade de Unidades de Conservação que estão incluídas na Lista, inclusive no que tange à aplicação de regimes de propriedade é um elemento complicador para a definição de um regime jurídico aplicável uniformemente às zonas úmidas protegidas. A título de exemplo, a informação fornecida pelo Governo Brasileiro ao Secretariado da Convenção Ramsar sobre o Rio Juruá15, indica que o Sítio é internacionalmente reconhecido como Reserva da Biosfera16 e, em termos da legislação nacional engloba Terras Indígenas, Reservas Estaduais de Desenvolvimento Sustentável e Reservas Extrativistas Federais.
Regime jurídico aplicável aos Sítios Ramsar
O Direito Brasileiro não possui um regime jurídico próprio aplicável aos Sítios Ramsar, pois sob a designação estão incluídas diferentes categorias de ETEPs que podem variar desde aqueles instituídos por Lei até os instituídos por ato do Poder Público. Assim, é necessário que o gestor ambiental ou o aplicador da Lei ambiental, em casos concretos, tome por base o regime jurídico aplicável ao território sob análise. Dessa forma, se a controvérsia envolver um Sítio Ramsar que corresponda a um Parque Nacional, por exemplo, o regime jurídico será o de Parque Nacional.
Os Sítios Ramsar, portanto, não se constituem em UCs e, da mesma forma, não são, em si mesmo, ETEPs típicos, pois os seus graus e proteção estão subordinados ao da UC sobre a qual estão instituídos, ou o do ETEP criado por Lei.
Notas:
1 – Disponível em: www.mma.gov.br/biomas/pantanal.html Acesso em 28/09/2019
2 – Disponível em: www.wwf.org.br/natureza_brasileira/areas_prioritarias/pantanal/areas_umidas/ Acesso em 28/09/2019
4 – Accioly, Hildebrando; Nascimento e Silva, G. E. e Casella, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público. São Paulo: Saraiva. 24a edição, 2019. p. 742.
5 – Foi ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo nº 33, de 1992, tendo sido promulgada pelo Decreto Nº 1.905, de 16 de Maio de 1996.
6 – Disponível em: www.ramsar.org/wetland/brazil Acesso em: 28/09/2019
7 – Matthews, G. V. T. The Ramsar Convention on Wetlands: its History and Development. Gland: the Ramsar Convention Bureau, 1993, p. 9
8 – MARshes (inglês), MARecages (francês) e MARismas (espanhol).
9 – Associação fundada em 1922, sob o nome de International Committee for Bird Preservation (ICBP), atualmente denominada Birdlife International. Disponível em: www.birdlife.org/worldwide/partnership/our-history Acesso em: 30/9/2019
10 – Organização conservacionista fundada em 1937 como a seção da ICBP, em 1954 mudou o nome para International Waterfowl & Wetlands Research Bureau (IWRB ), atualmente se chama Wetlands International. Disponível em: www.wetlands.org/about-us/our-history Acesso em: 30/9/2019
11 – Matthews, G. V. T. The Ramsar Convention on Wetlands: its History and Development. Gland: the Ramsar Convention Bureau, 1993, p. 21
12 – Matthews, G. V. T. The Ramsar Convention on Wetlands: its History and Development. Gland: the Ramsar Convention Bureau, 1993, p. 13
13 – Disponível em: www.mma.gov.br/areas-protegidas/instrumentos-de-gestao/s%C3%ADtios-ramsar Acesso em: 1/10/2019
14 – Abrange litorais dos Estados do Amapá até o Ceará
15 – Disponível em: https://rsis.ramsar.org/ris/2362 Acesso em: 01/01/2019
16 – Disponível em: www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_amazonia.asp Acesso em: 1/10/2019
